Konferansen om framtidas Europa og EUs demokratiske legitimitet

10. mars 2021 vedtok presidentane for Europaparlamentet, Det europeiske rådet og Europakommisjonen å setja i gang ein ny «konferanse om framtidas Europa». Dette skal bli ein demokratisk «nedanfrå-og opp»-eksersis som skal munna ut i konkrete forslag som helst skal presenterast under det franske EU-formannskapet i første halvår 2022. Forslag til traktatendring er ikkje nemnt, men er dermed heller ikkje utelukka.

Europaparlamentet drøftar innsetjing av Jean Claude Juncker som ny president for Europakommisjonen, 15. juli 2014. Foto: Europaparlamentet.

I presidentanes felles erklæring om konferansen heiter det at EUs borgarar står fritt til å ta opp alle moglege spørsmål, men erklæringa peikar sjølv på følgjande som særleg aktuelle diskusjonstema:

«Opbygning af et sundt kontinent, bekæmpelse af klimaændringer og miljømæssige udfordringer, en økonomi, der tjener alle, social retfærdighed, lighed og solidaritet mellem generationerne, digital omstilling i Europa, europæiske rettigheder og værdier, herunder retsstatsprincippet, migrationsudfordringer, sikkerhed, EU’s rolle i verden, Unionens demokratiske fundament og hvordan de demokratiske processer, der styrer Den Europæiske Union, kan styrkes. Drøftelserne kan også omfatte tværgående spørgsmål vedrørende EU’s evne til at levere med hensyn til politiske prioriteter, f.eks. bedre regulering, anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, gennemførelse og håndhævelse af gældende EU-ret og gennemsigtighed.»

Her skal eg sjå spesielt på EUs demokratiske legitimitet, altså det som i erklæringa er omtalt som “Unionens demokratiske fundament og hvordan de demokratiske processer, der styrer Den Europæiske Union, kan styrkes”. Dette har i alle år vore det folkevalde Europaparlamentets fanesak.

EUs demokratiske grunnlag i dag

EU er først og fremst demokratisk i kraft av å bestå av (meir eller mindre) demokratiske medlemsstatar, som frivillig har overført delar av sin suverenitet til felles avgjerdsorgan. Som Storbritannia har gjort, kan dei ta tilbake denne suvereniteten ved å melda seg ut. Medlemsstatane utøver sin kontroll og gir demokratisk legitimitet mest direkte gjennom Det europeiske råd (DER), der stats- og regjeringssjefane møtest minst fire gonger i året, gjennom Ministerrådet og, i ein viss grad, gjennom nasjonale parlament. Lisboa-traktaten, den siste store traktatrevisjonen i EU, styrka både DER og nasjonale parlament si stilling i systemet.  Ytterlegare å styrka og effektivisera nasjonal kontroll med EU er éin veg å gå for å styrka EUs demokratiske legitimitet.

Men sidan 1979 har EU også hatt eit sterkt innslag av representativt demokrati, i form av det direktevalde Europaparlamentet (EP). Kvar traktatendring sidan då har styrka parlamentets stilling. Fleirtalet av EU-parlamentarikarane ønskjer å gjera forsamlinga til kjernen i eit parlamentarisk, overnasjonalt system. EP skal her ha lovgjevande makt saman med Ministerrådet og velja Europakommisjonen, som skal bli ei EU-regjering. Vidare parlamentarisering er ein annan måte konferansen om Europas framtid kan søka å styrka EUs demokratiske legitimitet.

Som ein etter kvart enorm og stadig veksande forskingslitteratur viser, er det likevel langt fleire sider ved spørsmålet om EUs demokratiske legitimitet enn dette.[i]

Demokratisk underskot?

Politikarane som la grunnsteinen til EU på 1950-talet tok veljaranes støtte til det dei såg som først og fremst eit fredsbyggingsprosjekt for gitt. Meiningsmålingar gav dei rett. Byggherrane kunne operera i ein «permissive consensus». «Output», eller resultata, av europeisk samarbeid vart ukritisk oppfatta å vera til gode for folk flest. Få var opptatt av demokratisk «input». Den europeiske parlamentarikarforsamlinga, utpeikt av nasjonale parlament, levde sitt eige liv. Den felles politikken var dominert av marknadsintegrasjon og landbrukspolitikk. 

Europeiske veljarar vart først direkte konsulterte i 1972, i folkerøystingane i Storbritannia, Danmark og Noreg om EF-medlemskap. Det norske nei-et og dei knappe britiske og danske ja-fleirtala vart ein vekkar. Direkteval til Europaparlamentet vart innført i 1979. Gradvis oppstod ein debatt om EF/EUs «demokratiske underskot». Akademikarar framheldt mangelen på eit europeisk «demos» (folk) og på ei felles europeisk offentlegheit som grunnleggande utfordringar for demokrati på EU-nivå. Dei fleste veljarar hadde først og fremst ein nasjonal identitet, og rammene for offentleg debatt var primært nasjonale, heitte det. Europeiske politiske parti var svake, og Europa-vala var annanrangs («second order») val, liknande regionale og lokale val. Valdeltakinga var mindre i europavala enn i nasjonale parlamentsval, og fall dessutan frå val til val.

Parlamentarisering

Gjennom 1990-talet var likevel framleis ordskiftet om EF/EUs demokratiske underskot dominert av spørsmålet om korleis ein kunne styrka det representative demokrati-elementet. Maastricht-traktaten gav Europaparlamentet medlovgjevingsmakt, og både den og dei påfølgjande Amsterdam- og Nice-traktatane styrka bandet mellom EP og kommisjonen. Dei to organa fekk same funksjonsperiode, og parlamentet måtte godkjenna rådets forslag til både kommisjonspresident og kommisjon. Maastricht-traktaten innførte dessutan subsidiaritetsprinsippet, som skal hindra unødvendig sentralisering til EU-nivået. Gjennom andre traktatendringar på 1990-talet fekk nasjonale parlament dessutan ei større formell rolle i EUs lovgjeving, det vart oppretta ein regionkomité på EU-nivå, og EU-borgarskap («citizenship») og ei pakt («charter») for grunnleggande rettar vart innført. Formålet med mykje av dette var å bøta på «no-demos-problemet» ved styrka vanleg folks identifisering med EU. 

Men på 2000-talet auka kritikken mot parlamentarisering som strategi for demokratisering av EU. Det vart åtvara mot at ein klarare partipolitisk farga kommisjon kunne framstå som mindre legitim i medlemsland med eit anna politisk fleirtal. Dette kunne dessutan undergrava kommisjonens rolle som upartisk pådrivar for integrasjonen og varetakar av felles europeiske interesser.  I tillegg vart det peika på at heller ikkje på nasjonalt nivå er parlamentarisme aleine ein tilstrekkeleg garanti for demokrati. Former for deltakardemokrati burde utfylla det representative demokratiet. Sivilsamfunnet, interessegrupper, ekspertar, nasjonale fagstyresmakter og einskildpersonar burde høyrast på meir systematisk måte. Det burde skje ikkje berre i tidlege fasar av politikkutforminga, før valde representantar røystar over ferdig forhandla lovframlegg, men også seinare i prosessen og under iverksetjing av vedtak.  I denne samanheng byrja EU-organa også å leggja større vekt på openheit («transparency») om politikkutforminga, jamfør ikkje minst Kommisjonens «European Transparency Initiative» frå 2005.

Deltakardemokrati

Denne nye «deltakardemokratiske» tilnærminga var også ein hovudgrunn til at eit såkalla konvent vart oppretta for å utarbeida ein europeisk «forfatningstraktat» i 2001. I «Konventet om Europas framtid» (2002-2003) deltok både europeiske og nasjonale parlamentarikarar, forutan ikkje-valde einskildpersonar, og ein brukte mellom anna internett og offentlege debattmøte for å få innspel frå offentlegheita. Modellen var det grunnlovgjevande konventet i Paris i 1792 og det tilsvarande amerikanske i Pennsylvania i 1787. Men fleirtalet i franske og nederlandske folkerøystingar stemte mot forfatningstraktaten i 2005. Etter ein to års tenkepause vart traktatutkastet omskrive i ein ganske lukka, tradisjonell mellomstatleg konferanse (IGC), og kunne (etter to folkerøystingar i Irland) tre i kraft som Lisboa-traktaten i 2009.

I Lisboa-traktaten var det meste av konstitusjonell retorikk fjerna. Traktaten inneheldt likevel ein del nye demokratiseringstiltak:

  • For første gong inneheld traktatverket eit avsnitt om demokrati. Artikkel 10 TEU slår fast at EU skal «vera grunnlagt på representativt demokrati» og at Det europeiske råd og Ministerrådet står ansvarleg overfor nasjonale parlament. Politiske partis rolle er også omtalt for første gong. Artikkel 11 understrekar deltakardemokratiske prinsipp som dialog med borgarane og med sivilsamfunnsorganisasjonar.
  • Traktaten innførte «borgarinitiativ» som ei ny deltakardemokratisk mogelegheit. I følgje artikkel 11(4) TEU må Europakommisjonen føreslå ein lovproposisjon om saker innan EUs ansvarsområde dersom minst ein million EU-borgarar krev det.
  • Nasjonale parlament fekk rett til å stansa nye lovforslag frå kommisjonen som dei meiner er i strid med subsidiaritetsprinsippet.
  • Europaparlamentet fekk nye fullmakter ved at den «felles» vedtaksprosedyren, der parlamentet spelar størst rolle, nå vart hovudprosedyren for lovvedtak i EU. Det europeiske rådet vart dessutan pålagt å ta omsyn til utfallet av Europa-vala før det utpeikar ny kommisjonspresident (dei ulike partigrupperingane nominerte såleis kvar sin Spitzenkandidat i vala i 2014 og 2019, som DER tok omsyn til då dei utnemnde Juncker i 2014, men ikkje då von der Leyen vart president i 2019).
Veksande utfordringar til EUs leveringsevne

I tiåret etter Lisboa-traktaten har ei rekke kriser utfordra EUs evne til å levera «output» i europeisk fellesinteresse, og meiningsmålingar viste mindre oppslutnad om EU. Euro/gjeldskrisa 2010-12 utfordra den økonomiske og monetære unionen, migrasjonskrisa i 2015 undergrov Schengen-systemet og Dublin-avtalen, Ukraina-krisa og andre tryggingspolitisk relaterte kriser sidan 2016 har utfordra den felles utanriks- og tryggingspolitikken, og brexit truga heile EUs legitimitet. Sett frå europeisk synsvinkel kravde desse krisene «meir Europa», ikkje mindre (jf. mellom anna den nye diskusjonen om eit meir «suverent» og sameint Europa og initiativet til konferansen om Europas framtid). Improviserte løysingar som kom innan ØMU skjerpa heller enn minska EUs «demokratiske underskot», jamfør spesielt kommisjonens eksklusive rolle i å overvaka nasjonale statsbudsjett gjennom ordninga med «europeisk semester», innført i 2012.

Det kan dessutan argumenterast for at hovudutfordringa ved handteringa av krisene på 2010-talet ikkje har vore kva EU har gjort, men kva ein ikkje har gjort. EU har ikkje funne gode løysingar på til dømes migrasjonskrisa nettopp på grunn av manglande «europeisk solidaritet», med andre ord fordi dei ansvarlege politikarane (stats- og regjeringssjefane) først og fremst har tatt omsyn til nasjonal opinion og nasjonale interesser. Derfor har krisene ført til nye konfliktlinjer mellom blant anna innvandringsliberale og –skeptiske, og mellom fiskalt strenge og gjeldstynga medlemsland. Krisene og EUs haltande respons på dei (til dømes EU-pålagt sparepolitikk i Sør-Europa) gav dessutan grobotn til nye populistiske og europaskeptiske rørsler og parti. Det er nærliggande å sjå også brexit i dette perspektivet. Den britiske utmeldingskampanjen framstilte EU som elitistisk og fjernt frå vanlege folk, og fekk stort gjennomslag for verdet av nasjonal kontroll/suverenitet (akkurat som nei-kampanjane i Noreg i 1972 og 1994).

Mangelfull europeisk solidaritet («no demos») har også vore eit problem under koronapandemien i 2020, spesielt i den første fasen. Men som i fleire av dei tidlegare krisene det siste tiåret, sørga improvisasjon frå DER for nye integrasjonsgjennombrot. Etter fleire døgns samanhengande forhandling kom ein stor økonomisk gjenreisingspakke på bordet, for første gong delvis basert på felles låneopptak.

Det er kanskje på grunn av krisenes overnasjonale karakter og fordi EU trass alt ikkje berre har stått saman gjennom dei, men også kome opp med løysingar, at Eurobarometer dei siste to-tre åra har vist aukande folkeleg oppslutnad om EU. Etter ein bølgedal frå 1990-talet til midten av 2010-talet er grunnholdningane i dei fleste medlemsland nå endå klarare positive enn før. Færre er direkte fiendtleg innstilte til EU. Det er likevel få som aktivt og ideologisk støttar EU.

Europeisk identitetspolitikk

Men europaforskarar har i seinare år i aukande grad byrja å stilla kritiske spørsmål ved kva som eigenleg ligg bak folks holdning til EU. Det viser seg at kunnskap er svært viktig. Dess mindre folk veit om EU, dess meir EU-skeptiske er dei. Personlege økonomiske interesser i europeisk integrasjon er derimot lite utslagsgjevande for kva folk flest svarar i meiningsmålingar, eller røystar i folkerøystingar, om EU. Generell uro om livssituasjonen, og, ikkje minst, identitet, tel meir. Her spelar medias framstilling av EU som ein kamparena for nasjonale interesser ei stor rolle. Nasjonale regjeringars popularitet og andre nasjonale, ikkje direkte EU-relaterte forhold har også vist seg å bety mykje for kva EU-holdningar folk gir uttrykk for. Nasjonalistiske og populistiske krefter utnyttar dette, ikkje minst gjennom feilinformasjon i polariserande sosiale media. Identitetsidimensjonen gir seg spesielt utslag i sentral- og austeuropeiske EU-land.

Europeisk demokrati utan folk eller utan makt?

Sett i dette perspektivet er det dristig av EU å setja i gang ein ny stor debatt om «framtidas Europa». Men det er også ein grunn til ikkje å venta forslag til store grep. Ingen ønskjer nye folkerøystingar. Eit overmodent og lite kontroversielt forslag er tilrettelegging for overnasjonale partilister i europavala.

På den andre sida tilseier den objektive situasjonen som nemnt «meir Europa». Koronakrisa er eit nytt døme på at europeiske land må stå saman for å kunna vareta felles interesser i ei globalisert verd. EU er kanskje eit demokrati utan «demos» (folk), men i denne nye røyndommen ser det nasjonale alternativet i aukande grad ut som demokrati utan «kratos» (makt). Dette perspektivet er minst like relevant for Noreg som for EUs medlemsland. 


[i] Artikkelen byggjer i stor grad på Stijn Smismans: «Democracy and Legitimacy in the European Union» og Simona Guerra og Hans-Jörg Trenz: «Citizens and Public Opinion in the European Union”, i Michelle Cini og Nieves Pérez-Solórzano Borrogán: European Union Politics, 6th Edition, Oxford University Press, 2019. Det er verdt å merka seg at norske forskarar, dei fleste nå eller tidlegare knytte til Arena-senteret ved Universitetet I Oslo, både er forfattarar av artiklar og er flittig siterte i dette standardverket.