Europautgreiinga: Fakta om Noregs demokratiske underskot overfor EU

Utvalsleiar Fredrik Sejersted overrekk europautgreiinga til utanriksminister Jonas Gahr Støre. Foto:UD.

Europautgreiinga, ein 911 siders mursteinsrapport som gjennomgår alle sider ved Noregs forhold til Den europeiske unionen, vart lagt fram 17. januar på Litteraturhuset i Oslo (sjå info og tilgang til videoopptak her). Utvalet som har utarbeidd verket, kalla «Utenfor og innenfor: Norges avtaler med EU,» har bestått mest av forskarar. Leiaren var professor Fredrik Sejersted frå Senter for europarett ved Universitetet i Oslo, og sekretær Ulf Sverdrup, som tilhøyrte europaforskingssenteret Arena ved UiO då han vart rekruttert (men er sidan tilsett som direktør ved Norsk Utanrikspolitisk institutt).

Med lupe og reknemaskin har Sejersted & Co. gått gjennom heile forholdet mellom Noreg og EU til og med verpehønedirektivet. Målsettinga har vore å skapa «grunnlag for en kunnskapsbasert og realitetsorientert europadebatt.»  Det viktigaste nye er dokumentasjonen av kor omfattande Noregs forhold til EU er blitt. Utgreiinga er «beretningen om en omfattende europeisering av Norge de siste tjue årene», heiter det.

Utvalet har kome fram til at Noreg er med på tre firedelar av all EU-rett. Dette er mykje meir enn neisida har hevda, men også mindre enn jasida har påstått. Sejersted & Co. sitt anslag byggjer på nokre skjønnsmessige føresetnader og ei bestemt metodisk tilnærming, men er nok det som vil bli ståande. Det er veldig bra at vi nå har fått velfundert, forskingsbasert tal på dette.

Eit anna hovudpoeng i rapporten er kor ukontroversielt Noregs forhold til EU er blitt. Av dei 287 samtykkeproposisjonar skiftande regjeringar har sendt til Stortinget, er 265 vedtatt samrøystes. Dei andre 22 er i hovudsak vedtatt med breitt fleirtal. Av 6000 nye EU-rettsaker som er tatt inn i EØS-avtalen, har det berre vore forslag om å bruka reservasjonsretten på 17. Retten er hittil ikkje brukt (men han kan som kjent bli brukt for første gong i nær framtid, mot postdirektivet).

Fleirtalet i utvalet (Nei til EUs Dag Seierstad har flest særmerknader) meiner at avtalane med EU har varetatt norske interesser og verdiar i samsvar med Stortingets ønskje. Avtalane har dessutan fungert «langt bedre enn mange forventet».  Men rapportens viktigaste kritiske poeng er at å vera «utenfor og innenfor» er prinsipielt vanskeleg. Med Sejersteds spissformulering er dei prinsipielle problema større enn dei praktiske.

Det mest problematiske er det demokratisk underskotet avtalane medfører. Noreg har bunde seg til å oveta politikk og reglar frå EU over eit svært breitt felt utan å vera medlem, utan røysterett og utan i praksis å ha særleg innverknad på det regelverket ein innfører. EØS-avtalen er såleis eit kompromiss mellom omsynet til demokrati og omsynet til andre interesser og verdiar. Den «demokratiske mangelen ved den norske tilknytningsformen er strukturell, og kan ikke løses innenfor rammene av dagens modell,» heiter det. Utvalet er særleg opptatt av kor lite offentleg debatt det har vore om forholdet til EU etter at EØS-avtalen vart underteikna. Skolebøker er så godt som tause om europeiseringa, mediadekninga flat eller fallande.

Det var eit godt grep av utanriksminister Jonas Gahr Støre å setja i gang ei slik forskingsbasert utgreiing. Sejersted & Co. har flytta nokre empriske merkesteinar og dermed levert eit solid bidrag til ein meir «kunnskapsbasert og realitetsorientert» norsk europadebatt. Dette viser også nytta vi har av å ha nokre sterke europaforskingsmiljø i Noreg.

For eigen del saknar eg vurdering av eitt poeng i den elles svært komplette rapporten: Det manglande EU-medlemskapets tyding for norsk engasjementspolitikk. Utanforskapet har gitt norske utanrikspolitikarar og norsk utanriksteneste både behov for og ressursar til å engasjera seg i saker til dels langt utanfor Europa. Dette har også medverka til at vi har hatt så lite europadebatt i Noreg dei siste åra. Det har dessutan ein sjølvforsterkande effekt: dess lenger utanforskapet varer, dess sterkare blir fokuset på ikkje-Europa. Dette medverkar også til at Noreg har eit svært spesielt, ja, reint ut sagt merkeleg, forhold til Europa samanlikna med andre europeiske land.

Utanriksdepartementet skal nå som oppfølging av utgreiinga skriva ei stortingsmelding om Noregs forhold til EU. Meldinga vil mellom anna drøfta dei konkrete forslaga i «Utenfor og innenfor».  Den påfølgjande debatten vil visa om europautgreiinga har greid å flytta også politiske merkesteinar. Handlingsrommet er i realiteten fint lite.

Det einaste logiske svaret på dei utfordringar utgreiinga peikar på, er EU-medlemskap. Men EØS-avtalen m.m. er altfor nyttig som politisk kompromiss i den særnorske EU-striden, og EU går for dårleg og Noreg for bra, til at det spørsmålet kjem på dagsorden igjen med det første. Samstundes er det utenkeleg at det vil bli fleirtal på Stortinget for mindre omfattande avtalar enn i dag. Sejersted-utvalet føreslår rett nok å vurdera å slå saman alle nåverande avtalar til ein, og listar fordelar og ulemper ved dette. Sett frå norsk side er kanskje risikoen ved dette større enn fordelane. Vi veit kva vi har, men ikkje kva vi får.

Men EU-sida vil også studera Sejersted-rapporten og dessutan gjera si eiga vurdering. Det er mogleg Kommisjonen tar initiativ til mindre endringar sjølv. I det store og det heile er likevel EU svært så nøgd med tingas nåverande tilstand.

Til saman betyr nok dessverre dette at det meste i norsk europapolitikk blir som før i oveskodeleg framtid. Om vi er ute etter europapolitisk spenning og dynamikk, må vi sjå til EU, ikkje til Noreg.

Europa som fornufts- og lagnadsfellesskap

Ved inngangen til det som kan bli eit annus horribilis for EU kan det vera grunn til igjen å spørja: Kvifor treng vi europeisk integrasjon?  Kva slag EU treng vi? Korleis skal ein argumentera for EU i dag? (Og då meiner eg ikkje for norsk EU-medlemskap.) For å svara på dette kan vi ta utgangspunkt i tre typar pro-europeisk diskurs som har vore framført opp gjennom åra: ein som legg vekt på fornuftsbaserte argument, ein som argumenterer normativt og ein kulturell og historisk diskurs. Alle desse argumentasjonsmåtane bør inngå i ein framtidsretta visjon som kan føra EU og Europa ut av det nåverande uføret.

Fornufts- eller nyttebasert argumentasjon

Fornufts- eller nyttebasert argumentasjon for europeisk samarbeid har vore vanlegast. Mest grunnleggjande blir denne uttrykt i læresetningar som at:

  • felles utfordringar krev felles løysingar;
  • samarbeid er betre enn krig;
  • marknadsintegrasjon gir stordriftsfordelar, konkurranse, vekst og velstand;
  • ein får større styrke overfor omverda ved å stå saman; og
  • det gir større innverknad å vera med enn å stå utanfor eit fellesskap.

Merk at slik argumentasjon for samarbeid og overordna styresmakt kan brukast for all kollektiv samhandling og fellesskapeleggjering, inkludert i nasjonalstaten. I EU sitt tilfelle har argumenta for fred og vekst hatt særleg gjennomslag.

Grunnleggarane av EU tok det som gitt at denne diskursen ville ha stor effekt, ja, nærast var sjølvinnlysande riktig, spesielt med andre verdskrig friskt i minne. Meiningsmålingar, offentleg debatt og politiske vedtak viste då også at det i den tidlege fasen var brei semje i samfunnet («permissive consensus») om europaidéen.

Men europatilhengarane gjekk også ut frå at det som skulle bli EU ville vinna ytterlegare støtte ved å levera resultat som viste samarbeidets nytte og nødvende over tid. Og etter kvart ekspanderte som kjent samarbeidet enormt, slik at mest alle saksfelt og mest heile Europa nå er dekka. Likevel har vi over tid sett ein svakt fallande trend i folkeleg støtte til EU (jamfør mitt tidlegare innlegg om Europa og «folket»). I dag ser vi til og med eit nasjonalistisk tilbakeslag i ein del medlemsland.

Dette har etter mitt syn samanheng med følgjande forhold:

  • Fornufts- og nyttediskursen er overordna og strategisk. Etter kvart som EU er blitt fordjupa og utvida har samarbeidet blitt stadig meir teknokratisk, komplisert og kontroversielt. Det er blitt vanskelegare å få auga på den overordna fornufta og nytteeffekten;
  • EU er blitt ein del av normalpolitikken og blir tatt for gitt. Samstundes er unionen blitt viktigare i kvardagen til folk og blir dermed utsett for meir kritisk søkelys i offentlegheita. Kritikk og fallande oppslutnad betyr ikkje nødvendigvis motstand mot EU i seg sjølv, men kan uttrykka misnøye med det EU leverer og korleis det fungerer;
  • Den fornufts- og nyttebaserte argumentasjonen  appellerer til hovudet og ikkje til hjartet. Han er dessutan universalistisk og dermed Europa-uspesifikk. Han byggjer ikkje kjensler av lojalitet og tillit til Europa, av at vi er i same båt og at Europa også er ein lagnadsfellesskap;
  • den store arbeidsløysa og dei økonomiske utfordringane elles for Europa blir knytta til euroen, som dermed i aukande grad blir oppfatta som eit ufornuftig prosjekt.

Normativ argumentasjon

Jürgen Habermas (f. 1929)

Dei seinare åra har det vokse fram ein pro-europeisk diskurs som er meir prosessorientert og normativ. Den tyske filosofen Jürgen Habermas har vore ein pådrivar her, og i Noreg har europaforskingssenteret Arena ved Universitetet i Oslo, grunnlagt av Johan P. Olsen og nå leia av Erik Oddvar Eriksen, blitt eit kraftsenter for slik tenking.

Denne diskursen er prinsipielt antinasjonalistisk og kosmopolitisk, og støttar EU som ein «postnasjonal konstellasjon». Til erstatning for nasjonalismen går ein inn for «grunnlovspatriotisme», det vil seia at lojalitet til EU (og statar) skal knyttast til eit verdigrunnlag og regelsett som er fastsett i eit grunnlovsliknande basisdokument. Dette skal mellom anna fastslå at samarbeidet skal byggja på demokrati, respekt for menneskerettane og rettsstatsprinisppet.

På dette normative grunnlaget skal europeisk identitet og politikk utviklast gjennom «kommunikativ» rasjonalitet og demokratisk «deliberasjon», det vil seia fornufts- og kunnskapsbasert offentleg diskusjon etter bestemte reglar. Denne argumentasjonen legg hovudvekta på utvikling av demokratiske institusjonar og demokatisk praksis (spesielt eit levande offentleg ordskifte) for å styrka EUs legitimitet.

Men også denne typen diskurs talar til fornufta heller enn til kjenslene og er i utgangspunktet universalistisk og Europa-uspesifikk.

Slik universalisme har ført til paradoks som at Europas mest sjølvmedvite verdslege stat, Frankrike, går mot EU-medlemskap for det tilsvarande sekulære og delvis europeiske Tyrkia utan heilt å kunna forklara kvifor. I praksis forsvarar Frankrike eit EU avgrensa til det historisk kristne Europa. Ja, fransk argumentasjon for eit kjerne-EU som svar på eurokrisa kan til og med tolkast som eit forsvar for det opphavlege, overvegande katolske sekslandsfellesskapet.

Med ein slik universalisme (eller kosmopolitanisme) blir det dessutan vanskeleg å forklara kvifor ein skulle ha større lojalitet til Europa enn til dømes til USA, som byggjer på same verdigrunnlag.

Faktum er, som Habermas sjølv har påpeika (i Zeit der Übergänge), at røtene til idéar som menneskeverd, menneskerettar og ytringsfridom ikkje er sekulære eller universelle, men spring ut av jødisk og kristen etikk. (Hallvard N. Jørgensen og Silje Kvamme Bjørnstad minner om dette i eit innlegg i Aftenposten 12. januar 2012.) Dagens førestillingar om demokrati og rettsstat har også som kjent opphav i europeisk/vestleg kultur og historie. Utan ei djupare kjensle av ein spesifikt europeisk identitet er det vanskelegare å argumentera for europeisk solidaritet til dømes for å redda euroen.

Kulturell og historisk argumentasjon

Dermed kjem vi over på den den kulturhistoriske diskursen, som dreiar seg om kjensler av og tradisjonar for kollektiv tilhøyrigheit. Eg hevda i mi doktoravhandling at kulturelle faktorar i praksis var nødvendige, om ikkje tilstrekkelege, føresetnader for at EU oppstod. Grunnleggjarane av EU, som i stor grad var kristelegdemokratar, såg på Europa som eit historisk skapt verdifellesskap. Wolfram Kaiser har skildra korleis vesteuropeiske, katolske kristelegdemokratar i sine transnasjonale fora på femtitalet (og før) mana fram Karl den Stores rike, den tidlege Kristenheita (res publica christiana eller christianitas) og Det heilage romerske riket som historiske modellar for Europa. Så seint som for ti år sidan gjekk pave Johannes Paul II inn for polsk EU-medlemskap for å styrka kristendommens stilling i Europa (men også for å forankra demokratiet, menneskerettane og rettsstaten i tidlegare kommunistland).

Utan at kristelegdemokratar hadde site med makta i dei seks grunnleggarstatane i perioden frå slutten av førtitalet til slutten av sekstitalet trur eg vi i beste fall i dag berre hadde hatt det mellomstatlege Europarådet, eller EFTA. Det europeiske folkepartiet, som er dominert av kristelegdemokratar, er framleis Europas mest føderalistiske partigruppering.

Men gjenskaping av eit sameint Europa på kristendommens grunn er nok ei tapt sak. Utan tvil har likevel Europa ein særskilt, kulturell fellesarv som både definerer EU og som EU har som ei av sine oppgåver å ivareta. Kristendommen er ein svært viktig del av arven, men det er også den humanistiske og rasjonalistiske arven som har svekka kristendommen, i alle fall som religion. I det nye forordet i EU-traktatane heiter det at grunnleggjarane (medlemslanda) er inspirerte av

Europas kulturelle, religiøse og humanistiske arv, som er grunnlaget for utviklinga av dei universelle verdiane: det einskilde menneskets ukrenkelege og umistelege rettar forutan fridom, demokrati, likskap og rettsstaten…(mi omsetjing frå dansk)

Ei utfordring ved å fremja ein kulturell og historisk europeisk identitet for mange, spesielt på venstresida, er at dei identifiserer Europa først og fremst med imperialisme, utbytting og undertrykking av andre land og kulturar, med slavehandel, rasisme, nazisme/verdskrigar og andre negative fenomen. Dette er i seg sjølv typisk europeisk: systematisk sjølvkritikk, for ikkje å seia sjølvpisking, er kanskje det mest framtredande europeiske karaktertrekket, i alle fall blant intellektuelle.

Men dei fleste frå det moderate høgre til det moderate venstre vil vera samde i at Europa også kan knyttast til eineståande idéar, prestasjonar og særtrekk når det gjeld demokrati, fridom, menneskerettar, rettsstat, velstand, velferd, solidaritet, marknadsøkonomi, industri, vitskap, teknologi, medisin, filosofi, filologi, samfunnsvitskap, individualisme, liberalisme, sosialisme, kunst, kultur, arkitektur, musikk, mat, drikke osv., osv. Dette er noko av grunnen til at Europa framleis er nordmenns mest populære reisemål. På godt og vondt, men mest på godt, har Europa forma mykje av den verda vi har i dag. Her manglar historisk kunnskap og medvit heller enn kjensgjerningar og praksis.

Paul Valéry (1871-1945)

Faktum er, som José Ortega y Gasset har skrive, at fire femdelar av vår åndelege rikdom er europeisk fellesarv (Revolt of the Masses, 1932, s. 180). Ta eit nasjonalt symbol som det norske flagget: krossen symboliserer kristendommen, fargane er den franske (og amerikanske) revolusjonens. Paul Valéry føreslo følgjande definisjon av Europa i 1922:

Wherever the names of Cæsar, Cajus, Trajan, and Virgil, of Moses and St. Paul and of Aristotle, Plato, and Euclid have had simultaneous meaning and authority, there is Europe. Every race and land that has been successively Romanised, Christianised, and, as regards the mind, disciplined by the Greeks, is absolutely European (sitert i de Rougemont, The Idea of Europe, 1966, s. 367).

Framtidas diskurs

Men tilbake til kva argument for europeisk integrasjon som er mest aktuelle i dag. Kva europadiskurs har framtida for seg? Kva slag EU vil vi ha? Kan EU knyttast til ein framtidsretta visjon for Europa? Og kven skal målbera den?

Alle dei tre nemnde diskursane er etter mitt syn framleis høgst relevante og må inngå i ein visjon for EU. Europeisk samarbeid bør grunngjevast ikkje berre instrumentelt og geografisk, men også normativt og kulturelt.  På sikt bør EU få større emosjonell appell og klarare demokratisk forankring. Ordentleg legitimitet får ikkje unionen før dei utøvande leiarane på ein eller annan måte er direkte valde eller utgått frå det direktevalde Europaparlamentet.

Men på kortare sikt må EU likevel rettferdiggjera seg gjennom å levera gode svar på konkrete felles utfordringar. Mest akutt nå er det å redda eurosamarbeidet og samtidig få til auka vekst og sysselsetting. Dette krev eigenleg omfattande nye traktatendringar for å etablera ein reell politisk union, i tillegg til nasjonal strukturreform for liberalisering og auka konkurranseevne.

Men det er her den fornufts- og nyttebaserte diskursen støyter mot eit paradoks: når det er snakk om overføring av vedtaksmakt, demokratisering og straumlinjeforming av EU tar kjenslene over og det viser seg at mange har eit religiøst og ikkje eit rasjonelt forhold til nasjonal suverenitet. Dette er kritisk fordi det i dag blir stilt heilt andre krav til demokratisk medverknad i EU-byggverket enn i nasjonsbyggingas historie.

Fokuset på nasjonal suverenitet har mellom anna ført til at terskelen for folkerøystingar er blitt mykje lågare i EU-politikken enn i annan politikk.  At talet medlemsland samstundes har auka sterkt har også ført til langt større sjansar for nasjonale veto mot overføring av makt til EU-nivået, og dermed til vanskelegare traktatforhandlingar. Høge krav om demokratisk konsensus hindrar både vidare integrasjon og europeisk identitetsbygging.

Viljen det siste EU-toppmøtet viste til å omgå dette ved å utarbeida ein ny traktat utanfor nåverande traktatverk og som ikkje alle treng vera med på, kan vera vegen ut av dette uføret. Men det er mange skjær i sjøen, og utfallet er ikkje gitt. Eurohavari ville vera eit historisk tilbakeslag med uoverskodelege konsekvensar. Og det er lite som tyder på snarleg føderalistisk revolusjon.

Den langsiktige visjonen bør likevel vera eit meir sameint, effektivt, demokratisk og profilert EU, eit EU som både ivaretar våre fellesinteresser og som vi kjenner tillit og lojalitet til. Dette EU vil framleis vera eit sentrumsprosjekt og representera ein middelveg både politisk og geografisk, med front mot ekstremisme, rasisme og nasjonalisme. Blant partia vil det ha sine viktigaste støttespelarar frå det moderate høgre til det moderate venstre. Det vil vera nært knytta til USA, men vil på grunn av sin geografiske posisjon, sine interesser og si historie stå for ei mindre konfrontatorisk linje i internasjonal politikk. Dette vil vera eit EU som representerer Europa som fornuftsfellesskap, verdifellesskap og historisk fellesskap og som kan ivareta Europas interesser i ei verd med endra maktforhold.